Attuazione del Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 65: 'Sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino ai sei anni'

NOTA MIUR 19.02.2018, N. 404

La presente nota intende porre all'attenzione dei Direttori Generali degli Uffici scolastici regionali alcuni primi orientamenti operativi e linee di sviluppo, utili a dare attuazione al decreto legislativo n. 65/2017 (di seguito decreto) per la realizzazione del sistema educativo integrato "zerosei".

Il provvedimento riveste un notevole significato culturale, istituzionale e civile in relazione alle attese sociali e agli obiettivi educativi di qualità da raggiungere.

Si chiede di farne oggetto di specifica attenzione, coinvolgendo i soggetti direttamente interessati (Regioni, Comuni, privati), nel rispetto delle reciproche competenze, e sensibilizzando i dirigenti scolastici per una doverosa conoscenza delle opportunità che il citato decreto offre all'azione quotidiana delle istituzioni scolastiche.

Per agevolare tali azioni, è stato istituito - in via temporanea - un Gruppo di supporto operante presso l'Ufficio di Gabinetto del Ministro, con il compito di predisporre un primo quadro di riferimento, al quale le indicazioni che seguono si ispirano, per le azioni che poi saranno assunte in carico dagli organismi previsti dalle norme, cioè dalla Commissione per il sistema integrato di cui all'art. 10 del decreto, recentemente costituita con decreto ministeriale n. 48 del 26 gennaio 2018, per compiti di orientamento culturale e pedagogico, e dalla Cabina di regia (di cui al Piano di azione pluriennale deliberato dal Consiglio dei Ministri in data 11 dicembre 2017) per la definizione e la verifica delle linee di sviluppo dell'intero sistema.

1. Avvio del sistema integrato "zerosei"

Con l'adozione del Piano di azione pluriennale per l'attuazione del sistema integrato "zerosei" e del relativo piano di riparto dei finanziamenti, di cui al decreto ministeriale n. 1012 del 22 dicembre 2017, l'attuazione del decreto entra in una fase pienamente operativa.

Come è evidente lo sviluppo di tutte le potenzialità insite nel nuovo dispositivo legislativo relativo allo "zerosei" richiama l'esigenza di una pluralità di azioni e di interventi, ai vari livelli di responsabilità politica e amministrativa, nella prospettiva di una governance strategica, articolata ed efficace (art. 4).

Trattandosi di materia legislativa "concorrente", le competenze dei diversi soggetti istituzionali vanno correttamente interpretate e trovano, ora, una esplicita definizione all'interno del decreto, in particolare agli articoli 5 (Funzioni dello Stato), 6 (Funzioni delle Regioni), 7 (Funzioni degli Enti Locali).

L'intero settore "zerosei" assume un prioritario carattere educativo, da cui deriva una funzione di impulso e coordinamento di carattere nazionale che trova il suo momento di sintesi nel Piano di azione pluriennale (art. 8).

Il Miur, cui è attribuito un ruolo di indirizzo complessivo del sistema integrato, si sta dotando degli opportuni strumenti gestionali per assicurare con tempestività l'adozione di tutti gli atti che si rendono necessari.

In questa fase di avvio si richiamano gli spazi operativi che fin da ora possono sostanziare le prime azioni utili ad implementare a livello territoriale il sistema integrato, con particolare riferimento agli impegni riconducibili alle responsabilità dell'Amministrazione scolastica statale centrale e periferica (formazione in servizio, attuazione dell'ordinamento, ...).

In particolare, il decreto affida agli Uffici scolastici regionali un ruolo di collaborazione con le Regioni, previe opportune intese, ai fini della programmazione dell'istituzione dei poli per l'infanzia (art. 3, comma 2) e della promozione dei coordinamenti pedagogici (art. 6, comma 1, lett. c.).

2. Forme di governance territoriale

In relazione ai numerosi adempimenti previsti per l'attuazione del decreto, si invita ogni Ufficio scolastico regionale a costituire in tempi brevi uno staff interno, al fine di realizzare la necessaria interazione interistituzionale con i diversi attori del sistema integrato, in modo che sia assicurata una forma di contatto informativo rapida e tempestiva, per la reciproca conoscenza di decisioni, iniziative, flussi finanziari, che coinvolgono il sistema integrato "zerosei".

La composizione degli staff dovrà essere comunicata alla Direzione Generale per gli Ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione - Ufficio II (dgosv.ufficio2@istruzione.it) entro il 28 febbraio 2018, anche in previsione di un primo, prossimo incontro nazionale dei Direttori Generali degli Uffici scolastici regionali e dei dirigenti incaricati di seguire l'attuazione del decreto (si suggerisce almeno un referente per la parte amministrativa e un referente per la dimensione pedagogica).

Tenendo conto della complessità dei livelli di governo del sistema integrato è opportuno, nel rispetto delle competenze dei diversi soggetti (Amministrazione scolastica, Regione, Enti locali, servizi e istituzioni educative statali, private e paritarie, Università), attivare in ogni Regione un tavolo di confronto interistituzionale - in questa prima fase, anche di carattere informale - che veda la presenza dei rappresentanti delle diverse componenti del costituendo sistema integrato "zerosei".

Alla luce delle esperienze più significative messe in atto da alcuni Uffici scolastici regionali, si richiamano come possibili oggetti di attenzione del tavolo:

- la ricognizione complessiva dei finanziamenti messi a disposizione dal decreto e di quelli destinati al sistema educativo della prima e seconda infanzia (ivi compresi i finanziamenti statali e regionali alle scuole dell'infanzia paritarie e per il funzionamento delle sezioni primavera);

- le caratteristiche della domanda educativa e delle risposte offerte a livello territoriale (andamenti demografici, attivazione di nuovi servizi, programmazioni concertate, ecc., anche con riferimento alle risorse umane e professionali disponibili nell'intero sistema, avuto riguardo alle diverse tipologie gestionali - v. il punto 3);

- l'attivazione concordata di iniziative di formazione continua in servizio, riferite all'intero settore "zerosei", utilizzando le diverse fonti di finanziamento e nell'alveo dell'impianto complessivo del Piano nazionale di Formazione di cui al decreto ministeriale n. 797/2016 (v. il punto 4);

- la stipula di accordi e protocolli di intesa per affrontare gli aspetti innovativi di cui al decreto, con particolare riferimento alle modalità di istituzione e funzionamento dei poli per l'infanzia e delle sezioni primavera, al fine di arricchire il quadro delle opportunità educative per le bambine e i bambini di ogni territorio (v. il punto 5);

- l'individuazione delle condizioni necessarie per assicurare la presenza dei coordinamenti pedagogici territoriali, che dovranno valorizzare le risorse già presenti all'interno del sistema integrato e che richiedono una esplicita concertazione tra Regione, Ufficio scolastico regionale ed Enti locali (v. il punto 6).

Si tratta di orientamenti puramente esemplificativi che dovranno essere contestualizzati in ogni territorio regionale, mediante opportuni raccordi operativi, nel rispetto delle diverse sensibilità istituzionali e culturali presenti in un sistema educativo di carattere pluralistico, con l'obiettivo comune di estendere il servizio e di generalizzare gli elementi di qualità dell'intero sistema.

Il Miur si impegna a destinare un apposito spazio informativo nel proprio sito istituzionale, dedicato al sistema integrato "zerosei", per dare riscontro delle azioni intraprese e condividere le iniziative più significative promosse a livello centrale e locale. Si invitano gli Uffici scolastici regionali a procedere in analogia.

3. Ricognizione delle risorse e forme di monitoraggio

Un aspetto decisivo per lo sviluppo del sistema integrato "zerosei" è costituito dalla possibilità di una effettiva espansione della presenza di servizi educativi e di scuole dell'infanzia, nelle tipologie indicate dall'art. 2 del decreto, soprattutto in quei territori che ne sono provvisti in maniera non adeguata. A tal fine è necessario che si realizzi un'analisi congiunta della domanda inevasa di iscrizione ai servizi educativi e alle scuole dell'infanzia, avvalendosi delle attuali fonti informative e individuando le possibili risposte in termini di equilibrata offerta di strutture educative e scolastiche.

Il Miur sta mettendo a punto uno specifico sistema informativo (art. 5 del decreto), con la partecipazione dei diversi soggetti del sistema integrato, in modo da mettere a disposizione un quadro organico della situazione.

Nelle more dell'attivazione di tale sistema è opportuno procedere ad un'analisi approfondita dei dati al momento disponibili (sistema informativo del Miur, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Dipartimento per le politiche della famiglia, dell'lstat, dei sistemi informativi delle Regioni, delle fonti locali, ecc.) per consentire una lettura d'insieme dei fabbisogni, delle relative priorità di intervento, delle iniziative che i diversi soggetti possono attivare in un'ottica complementare.

L'Amministrazione centrale - nell'ambito dei provvedimenti amministrativi di prossima emanazione - è impegnata a dare seguito a quanto disposto in sede di legge di bilancio 2018 (Legge 205 del 27 dicembre 2017, art. 1, comma 613), anche per consentire una prima attuazione del comma 7 dell'art. 12 decreto in merito all'estensione dell'organico di potenziamento nella scuola dell'infanzia statale.

4. Iniziative di formazione in servizio del personale

Un terreno assai concreto in cui mettere alla prova le potenzialità del sistema integrato riguarda la qualificazione del personale educativo e insegnante operante nell'insieme delle strutture educative "zerosei". In tale quadro si inseriscono alcuni provvedimenti amministrativi previsti dal decreto (percorso di specializzazione 0-3 per laureati in scienze della formazione primaria, riconoscimenti servizi prestati nelle sezioni primavera, possibilità per i laureati in Scienze dell'educazione - L19 di accedere, previo superamento della prova di accesso, al terzo anno di Scienze della formazione primaria) che sono in fase di emanazione da parte degli organi competenti e che saranno messi rapidamente a disposizione degli interessati.

Si segnala in questa sede l'opportunità di dedicare una specifica attenzione alle attività di formazione continua in servizio del personale docente, a partire dal pieno coinvolgimento degli insegnanti della scuola dell'infanzia statale che, sovente, restano al margine delle azioni formative di carattere più generale rivolte al personale della scuola.

A tal fine, nella recente nota n. 47777 dell'8-11-2017, predisposta dalla Direzione Generale per il Personale del Miur, si raccomanda che nell'utilizzo delle risorse finanziarie erogate per la seconda annualità del Piano nazionale di formazione di cui al decreto ministeriale n. 797/2016, sia dato particolare risalto alla formazione da rivolgere agli operatori della scuola dell'infanzia e, in senso lato, dell'intero settore "zerosei".

Poiché la concreta progettazione e gestione delle iniziative formative è rimessa alle reti di ambito territoriale (319 in tutta Italia) e per esse alle scuole capofila della formazione, d'intesa con le scuole di ogni rete, si raccomanda agli Uffici scolastici regionali di realizzare efficaci forme di coordinamento regionale affinché l'obiettivo, previsto nella nota sopra citata, di organizzare almeno due moduli formativi in ogni rete di ambito rivolti al personale delle scuole dell'infanzia, sia effettivamente realizzato.

Si ricorda anche il valore dei temi suggeriti, che attengono al pieno dispiegarsi del senso del progetto "zerosei" in termini di qualità dei contesti di cura e apprendimento, di risposta qualificata ai compiti di crescita di bambine e bambini, di continuità educativa per la prima infanzia e nel rapporto con l'intero primo ciclo di istruzione.

Una curvatura particolare può essere impressa anche al tema del coordinamento pedagogico, con l'attivazione di seminari rivolti ad operatori delle diverse strutture - a partire dagli insegnanti della scuola dell'infanzia statale - interessati a consolidare le proprie competenze di supervisione didattica e professionale, prendendo spunto in questo caso anche dalle ricerche in atto sulla qualità educativa (autovalutazione, RAV-infanzia, rendicontazione sociale, ecc.).

È altresì altamente auspicabile un uso coordinato e convergente delle risorse per la formazione in servizio del personale, sia di quelle destinate a tale scopo dal Piano di azione pluriennale, sia di quelle previste nei bilanci delle diverse istituzioni che partecipano al sistema integrato.

5. Poli per l'infanzia e sezioni primavera

Tra le iniziative di carattere innovativo previste dal decreto merita la dovuta attenzione la costituzione di poli per l'infanzia, nel duplice significato di:

a) approntamento di strutture edilizie destinate ad accogliere i poli per l'infanzia, anche tramite l'utilizzazione di specifiche risorse per l'edilizia scolastica innovativa (con le procedure di cui all'art. 3 del decreto) o per la ristrutturazione, miglioramento, messa in sicurezza, adeguamento, ecc. (Legge 128/2013 e successivi provvedimenti);

b) programmazione e istituzione di poli per l'infanzia, definendone le caratteristiche gestionali (che possono coinvolgere anche direzioni didattiche o istituti comprensivi), per assicurare la continuità del percorso educativo e scolastico.

A tal fine è opportuno che a livello regionale si definisca un protocollo di intesa, tra Regione e Ufficio scolastico regionale, per programmare e regolare le diverse modalità di gestione dei poli per l'infanzia, avuto riguardo agli aspetti strutturali e funzionali, alle caratteristiche del progetto educativo, alle modalità di collaborazione del diverso personale (educativo, insegnante, ecc.) in esso operante, alle forme di coordinamento pedagogico e di formazione del personale.

Anche la conferma e la nuova istituzione di sezioni primavera, per bambini dai 24 ai 36 mesi (per i cui adempimenti si richiama quanto previsto nell'accordo intervenuto in Conferenza Unificata il 27 luglio 2017 - Atto 86/2017), può inserirsi nella prospettiva dei poli per l'infanzia, rispondendo al principio di favorire una migliore continuità educativa. Il decreto ha infatti confermato che è possibile aggregare le sezioni primavera alle scuole dell'infanzia statali o paritarie o inserirle nei poli per l'infanzia.

Il consolidamento delle sezioni primavera richiede una particolare attenzione alla continuità e consistenza dei finanziamenti necessari per il loro funzionamento, ai profili organizzativi, alle forme contrattuali predisposte dagli enti gestori, alle garanzie di qualità pedagogica (formazione, coordinamento, supervisione). A tal fine si ricorda che è già operante presso ogni Ufficio scolastico regionale un apposito "tavolo tecnico di valutazione e confronto" (Atto CU 83/2013) per la concertazione delle decisioni in materia di sezioni primavera, le cui funzioni saranno da ricomprendere gradualmente nelle nuove modalità di governance del sistema "zerosei".

A livello nazionale saranno fornite, nell'ambito delle più generali Linee pedagogiche per il sistema integrato di educazione e istruzione, apposite indicazioni operative per accompagnare lo sviluppo dei poli per l'infanzia e delle sezioni primavera, valorizzando esperienze di qualità già avviate in numerosi territori.

6. Coordinamento pedagogico territoriale

L'istituzione di coordinamenti pedagogici territoriali è considerato dal decreto un obiettivo strategico per lo sviluppo e la qualificazione del sistema integrato. Il coordinamento pedagogico è chiamato a svolgere funzioni di orientamento pedagogico, di sostegno allo sviluppo della rete di tutte le strutture del sistema "zerosei", di progettazione della formazione continua in servizio del personale, di collaborazione con le Università nella formazione di base per l'accesso alla professione di educatore e di docente. Promuove ricerche e iniziative di innovazione organizzativa, educativa e didattica, fornisce consulenza e supervisione professionale, con un focus mirato anche al funzionamento pedagogico dei poli per l'infanzia.

In molte realtà questa esperienza è già stata avviata e si tratta ora di favorirne la diffusione e il consolidamento, utilizzando appieno tutte le opportunità offerte dalla norma.

Il decreto affida la promozione di tali strutture alle Regioni sulla base di intese con gli Uffici scolastici regionali e le rappresentanze degli Enti locali, valorizzando le risorse professionali disponibili all'interno del sistema integrato e salvaguardando peculiarità, identità, modelli organizzativi.

A tal fine è opportuno compiere una ricognizione delle iniziative di raccordo territoriale esistenti e avviare protocolli operativi a livello regionale e locale con i quali definire modalità di rapporto, compiti, responsabilità amministrative e pedagogiche, risorse umane e finanziarie disponibili per l'attivazione del coordinamento pedagogico territoriale.

In questo quadro vanno coinvolte anche le migliori professionalità presenti nel sistema scolastico statale, con riferimento specifico ai docenti delle scuole dell'infanzia, nell'ambito della valorizzazione della professionalità e delle figure intermedie auspicate dalla legge n. 107/2015 (organico di potenziamento per progetti territoriali, figure di collaborazione interne alle scuole, formazione in servizio anche in rete).

Tanto premesso, si sottolinea la necessità di favorire in tutti i territori la promozione della continuità del percorso educativo e scolastico, al fine di poter garantire a tutte le bambine e a tutti i bambini di età compresa tra zero e sei anni pari opportunità di educazione e di istruzione.